[이슈점검] 도시가스 공급비용, 누구를 위한 것인가 - ① '요금' 언제부터 어떻게 책정됐나

▲LNG(액화천연가스)를 연료로 사용하는 도시가스는 편리하고 지속적인 공급이 가능한 서민 연료의 대표주자다. 하지만 지역별로 도시가스 요금은 미미하지만 가격이 다 다르다. 사진은 가스발전소.

[에너지경제신문 김민준 기자] LNG(액화천연가스)를 연료로 사용하는 도시가스는 편리하고 지속적인 공급이 가능한 서민 연료의 대표주자다. 가스요금은 산업계뿐만 아니라 서민 생활에 직접적으로 영향을 줄 수 있어 가스 공급자는 공급비용을 합리적으로 산정해야 한다. 지역별로 독점적 사업권을 보유해 따로 경쟁이 없기 때문에 수익 보다 안정적 공급에 중점을 둬야 한다는 얘기다.

정부는 도시가스사업법 제20조(가스의 공급규정)에 도시가스 요금은 적정원가를 원칙으로 한다고 명시하고 있다. 하지만 지역별로 도시가스 요금은 미미하지만 가격이 다 다르다. 소비자는 천연가스 원료비와 비교해 너무 비싼 것이 아니냐고 늘 불만이다. 도시가스 요금 역시 올릴 때는 많이 올리고 내릴 때는 너무 적게 내린다는 것이다. 실제로 그런가.

본지는 이것이 오해인지, 또 현재 도시가스 요금이 합리적으로 책정되고 있는 것인지 궁금했다. 도대체 도시가스 요금의 핵심인 공급비용이 어떻게 산정되고, 어떻게 요금에 반영되는지 5회에 걸쳐 세세하게 분석한다.

① 도시가스 요금, 언제부터 어떻게 책정됐나?

도시가스는 1980년대 도입되기 시작했다. 1983년 이전에는 도시가스의 대부분이 가정용으로, LPG(액화석유가스)나 납사 분해 설비를 사용해 생산한 제조가스를 공급했다. 당시 도시가스 요금체계는 최저사용량 책임요금제와 누진요금제를 혼합한 형태였다. 즉 월 10㎥(㎥당 7000㎉ 기준)까지 사용량에 대해서는 기본요금으로 사용량에 관계없이 요금을 부과하고, 사용량 요금으로 월 △11㎥ 이상 25㎥이하 △25㎥이상으로 구분해 누진요율이 적용됐다. 1983년 5월부터는 가스요금체계를 사용량 기준에서 용도별 기준으로 변경해 일반가정용과 영업용으로 구분하고, 가스요금은 기본요금부 단일요금체계로 전환했다.

국내 천연가스 산업은 1986년 11월부터 발전용 연료로 천연가스가 공급되면서 시작됐다. 그리고 1987년 2월부터 수도권 도시가스회사에 단계적으로 공급하면서, 도시가스용으로 천연가스를 소비하게 됐다. 이 때부터 수도권 지역의 도시가스 회사들은 자체적으로 도시가스를 제조할 필요없이 한국가스공사로부터 천연가스를 구입해 공급할 수 있게 됐고, 도시가스의 요금에 포함된 원료 제조비는 가스공사가 도시가스사에 판매하는 천연가스의 도매가격으로 대체됐다.

도매단계의 공급가격은 천연가스 원료비와 공급비용으로 구성됐다. 다만 한국전력공사에 공급하는 발전용 원료비는 천연가스(LNG) 도입가격이 유가와 환율에 의해 결정되는 점을 고려해 도입원료비 연동제를 채택했다. 그리고 도시가스용 원료비는 소비자 가격의 안정성을 위해 LNG 도입 기준유가와 적용환율에 의해 결정되는 원료비를 적용하도록 했다.

도매공급비용은 천연가스사업을 수행하는데 필요한 총괄원가를 보상받을 수 있는 수준에서 산정됐다. 사업초기에 저가로 공급하기 위해 원가계산 기간을 5년으로 하고, 자기자본 수익률도 3년간 0%로 적용했다. 기능별 비용배분에 따라 책정된 발전용과 도시가스용 도매공급비용은 각각 33.35원/㎥, 95.09원/㎥이었다.

도시가스회사의 소매공급비용은 경영상태가 양호한 대한도시가스회사를 기준으로 책정된 공급비용, 264원/㎥(㎥당 7000㎉ 기준)를 천연가스 열량으로 환산한 가격수준인 410/㎥에서 도매비용 245원/㎥를 차감한 165원/㎥으로 책정했다. 이후 도시가스 소매요금은 1992년 7월 1일까지 4차례에 걸쳐 인하되었는데, 이는 주로 공급물량의 증가에 따른 단위 공급비용의 감소에 의한 것이었다.

1987∼1992년 기간중 도시가스 요금의 종류는 하나에서 대분류 3종(가정, 업무, 산업), 소분류 9종으로 확대됐다. 이는 상대연료 대비 경쟁력을 제고하기 위한 것이었다. 가정용의 경우에는 취사, 개별난방, 중앙난방으로 구분하고 각 용도의 상대가격을 감안해 요금수준을 결정했다. 업무용은 주방용과 비주방용, 그리고 냉방용으로 구분했다. 산업용의 경우에는 사용량에 따라 체감하는 할인요금제를 채택했다.

천연가스 보급확대정책에 힘입어 이때부터 국내 천연가스 소비는 급속히 성장했지만, 도매단계에 있어 지속적인 공급설비 확장이 요구됐고, 형평성이 부족한 용도별 요금체계에 대한 불만이 쌓여갔다.


◇ 1993년 이후 공급비용 산정기준 따라 시도 지자체에서 요금 결정

1993년 이후 지역 도시가스회사의 요금을 시·도 지자체가 관리하는 체계로 바뀐 이후 국내 도시가스 요금은 1993년 2월에 산업부에서 제정한 ‘도시가스회사 공급비용 산정기준’에 근거한 산정된 총괄원가 수준에서 결정되고 있다. 이 기준은 도시가스 공급에 따른 비용의 결정방법, 적정원가(허용되는 경비)의 구성과 산출 방식, 요금기저, 투자보수의 구성과 산출방법에 대한 사항을 전반적으로 규정하고 있다. 하지만 용도별 요금결정에 기본이 되는 용도별 개별원가의 분석과 관련해 영업비용을 공급비용, 판매비, 일반관리비 등으로 구분해 기재토록 하는 정도만 규정하고 있다. 즉, 용도별 원가 분석에 필요한 기능별, 원가특성별 분류 등은 포함되지 않았다. 이는 당시의 에너지 시장이나 도시가스사업의 여건과 요금설계 자체가 가지는 복잡하고 기술적인 특수성 때문으로 풀이된다.

다만 용도별 요금단가의 설정은 단기적으로 경쟁연료의 가격수준과 정부의 에너지정책 등에 의해 결정되어야 하고, 실제 발생원가와 경쟁연료의 가격수준을 고려해 수요종별 요금단가를 설정하도록 권고하고 있다. 수요종별 원가의 산정결과가 경쟁연료와의 경쟁성을 저해하는 경우에는 타 연료와의 경쟁성을 우선해 적용하도록 했다. 즉 경쟁연료의 가격수준을 고려해 수요종별 요금단가의 최고치와 최저치를 구하되, 최저치는 경쟁연료의 단가를 가중 평균해 구하고 최고치는 최저치에 가스 프리미엄을 가산해 설정하도록 했다.

지역별 원가분석과 관련해서는 해당지역내 도시가스 사업자가 2개 이상일 경우 총평균방식으로 산정하는 것을 원칙으로 하고 특별한 사유가 있을 경우에는 개별 사업자별로 산정하는 것으로 돼 있다. 또 여러 행정구역에 가스를 공급하는 경우와 동일지역 내에 다수의 공급회사가 있는 경우에는 평균비용을 적용하도록 했다.

용도별 공급비용 산정 기준이 없는 상황에서 지역단위의 도시가스 요금조정은 합리적인 요금정책의 집행을 어렵게 했고, 요금조정 때마다 도시가스회사와 규제기관간의 불필요한 긴장관계를 조성하는 문제를 야기했다.

에너지경제연구원 서정규 실장은 "도시가스 공급비용이 적정원가를 원칙으로 산정되지만, 총괄원가에 근간을 두고 각 용도별 개별원가를 책정하는 데는 소홀했던 것이 사실"이라며 "이를 해결하기 위해 지역별, 용도별 원가 배분의 투명성을 높여야 했고, 가스시장의 성숙에 따른 다양한 요금종의 개발이 필요했고, 이를 요구하는 목소리가 높았다"고 했다. 이어 "수익자 부담원칙에 근거한 요금제도, 도시가스 가격규제 완화에 대비한 대규모·소규모 수용가를 분리한 원가분석과 배관투자정책, 서비스 관리 등 개별공급비용 분석의 필요성이 강조됐다"고 당시 분위기를 설명했다.

산업부 관계자는 "지역별, 용도별 원가를 산정하는 개별원가주의를 적용하기 위해 필요시마다 회계법인에 용역을 의뢰, 타당성을 검토한 뒤 조심씩 도시가스 공급비용 산정방식을 바꿔나가고 있다"고 했다.

2001년부터는 실제 사용량에 관계없이 4㎥까지 부담하던 최저사용량 제도를 폐지하고 전기, 전화, 수도요금과 같이 기본요금과 사용량요금으로 구성된 ‘2부제 요금제도’를 도입했다. 소비자가 부담하던 주택용 계량기 교체비용도 폐지됐다. 단독·다세대·연립주택에 사는 소비자가 부담하던 인입배관 공사비용을 도시가스회사와 소비자가 절반씩 부담토록 했다. 또 1개 도시가스회사가 2개 이상의 시·도에 도시가스를 공급하는 경우 지역별 회계분리 없이 평균요금 수준을 적용했던 것도 지역별로 회계를 분리해 시·도별 요금을 산정하도록 했다. 이는 공급비용이 낮은 지역의 소비자가 공급비용이 높은 지역의 요금을 부담해 줌에 따라 발생하던 민원을 다소나마 해소해줬다.