![[기후 신호등] 수도권 쓰레기 안 묻고 소각하려니…이제는 온실가스가 걱정](http://www.ekn.kr/mnt/thum/202512/news-p.v1.20251204.0a47d39fd302415f955e2a071b573299_T1.jpg)
내년 1월 1일부터 서울 등 수도권에서 발생하는 생활쓰레기 직매립이 금지된다. 지난 2일 기후에너지환경부와 서울시·인천시·경기도 등 4개 기관은 업무협약을 체결하고, 내년 1월 1일부터 직매립 금지 조처를 원칙적으로 시행하기로 공식 합의했다. 국무총리실까지 나서며 교통정리를 한 덕분에 '쓰레기 대란'이 발생할 가능성은 없지만, 이번 협약이 성사되기까지 수도권 매립지 운영을 둘러싸고 오랜 갈등과 혼란이 있었다. 수도권 매립지 갈등의 역사를 살펴보고, 직매립 금지 이후의 상황도 전망해본다. ◇1992년 매립 시작…서울시 지분이 71.3% 33년 전인 1992년 인천 서구 백석동 일대(당시에는 경기도 김포군의 김포매립지)에 세계 최대 규모(약 1600만~2000만㎡)로 개장한 수도권매립지는 당초 2016년 12월까지만 사용할 계획이었다. 쓰레기 종량제가 실시되기 전이고 생활쓰레기 중에서 연탄재가 많았던 당시에는 20여 년이면 제4공구까지 다 채울 것으로 봤기 때문이다. 당초 동아건설이 매립한 땅이었는데, 1980년대 전두환 정권이 강압적으로 넘겨받아 쓰레기 매립지로 조성했다. 조성 당시 서울시(71.3%)와 환경부 산하 기관(28.7%)이 지분을 나눠 가졌고, 인천시는 지분 참여를 포기했다. 초기에 서울·인천·경기 3개 시·도가 조합을 구성해 운영했는데, 이 과정에서 환경부와의 갈등이 벌어졌고, 부실 시공과 쓰레기를 덮는 복토재(흙) 구매 등을 둘러싸고 비리 의혹이 제기되기도 했다. 우여곡절 끝에 지난 2000년 환경부 산하의 수도권매립지관리공사가 출범, 매립지를 관리하게 됐다. ◇매립 연장을 둘러싼 갈등의 시작 (2009년~2013년) 1992년 매립을 시작한 제1매립장은 2000년에 사용이 종료됐다. 제2매립장 공사를 위해 인천시가 공유수면매립 실시계획 인가를 1996년 11월에 내주면서 전체 매립지 사용 기한을 2016년으로 못박았다. 하지만 서울시와 환경부는 2010년 8월 매립 기간을 2044년까지 연장하는 방안을 공식화하려 했다. 서울시는 쓰레기 대란과 대체 매립지 조성의 비효율성(3조 원 소요 예상)을 이유로 연장이 불가피하다는 입장이었다. 반면 인천시는 매립 연장 반대를 공식화하고 매립 면허권 국가 환수를 위한 특별법 제정을 추진하는 등 맞섰다. 특히 2011년에는 매립지 주변 거주지(청라국제도시 등) 입주가 본격화되면서 악취 민원이 6000여 차례 폭증했으며, 황화수소가 법적 기준치를 16배 초과하는 등 환경 문제가 심각하게 드러났다. 환경 문제 외에 돈 문제도 걸려 있었다. 한국수자원공사가 경인아라뱃길을 조성하면서 2010년 2월 매립지 부지 일부를 1025억원에 사들였는데, 지분을 가진 서울시가 이 돈을 자체 세입으로 처리하면서 인천에서 불만을 샀다. 인천 주민은 고통받고 있는데 매립지에서 발생한 이익은 서울에서 가져가면서 감정의 골이 깊어졌다. ◇갈등의 봉합(2014년~2015년): 1조 원짜리 빅딜 2016년이 다가오자 쓰레기 대란을 막기 위해 조건부 협상이 시작됐다. 2014년 12월 유정복 인천시장은 4자 협의체 구성을 제안하며, 협의 전에 매립지 소유권·면허권의 인천시 이양, 매립지관리공사의 인천시 이관, 주변 지역 실질 지원 등을 요구했다. 서울시와 환경부는 쓰레기 처리 지속을 위해 최소 1조 원으로 추정되는 재산권 이양 요구를 전격 수용하기로 합의했다. 2015년 6월 28일, 4자 협의체는 대체 매립지 조성을 전제로 현 매립지 중 제3-1 매립장을 추가로 사용하기로 최종 합의했는데, 이는 약 10년간 사용할 수 있는 규모로 사실상 2025년까지 현 매립지를 사용함을 의미했다. 이 합의를 통해 인천시는 매립지 토지 소유권과 매립면허권을 이양받는 실리를 확보했다. 또한, 폐기물 반입 수수료의 50%를 가산금으로 징수해 매년 500억 원을 주변 지역 환경 개선에 사용하기로 했다. 그러나 이 합의에는 '3-1 매립장 사용 종료 시까지 대체 매립지가 확보되지 못할 경우, 잔여 부지의 최대 15%(106만㎡) 범위 내에서 추가 매립할 수 있다'는 단서 조항이 포함됐다. 인천 시민단체와 주민들은 이를 장기 연장의 근거가 될 수 있는 '꼼수'라며 비난했다. ◇되풀이 되는 위기 (2016년~현재): 대체 매립지 확보 실패 2015년 합의 이후 대체 매립지 확보 및 후속 조치 이행은 지지부진했다. 매립지공사의 인천시 이관(지방공사화)은 노조와 시민단체의 반대로 수년째 진전이 없었다. 제1매립장의 사후관리 비용(1269억~1300억 원)과 침출수 처리장 개선 비용(1300억 원) 분담을 두고도 4자 협의체 간 논의가 난항을 겪었다. 결정적으로, 2025년 종료 시점을 대비해 환경부와 3개 시·도가 수도권 전역을 대상으로 대체 매립지 후보지를 찾기 위한 공모를 네 차례나 진행했지만, 유치를 희망하는 지자체가 나서지 않아 번번이 실패했다. 4차 공모(2024년 5월 시작)에서 민간 2곳이 응모했지만, 주민 수용성과 인허가 절차에만 최소 3~4년이 걸릴 것으로 예상되어 3-1 매립장의 계속 사용이 불가피한 상황에 놓였다. 인천시는 2020년 자체 매립지(영흥도 후보지) 조성을 공식화하며 수도권 공용 매립지 종료 의지를 강력히 표명했다. 반면, 서울·경기는 폐기물 감축으로 3-1 매립장의 용량이 2042년까지도 사용 가능하다는 추산을 근거로 계속 사용해야 한다고 주장하는 등 대립이 재점화됐다. ◇ '직매립 금지' 합의 내용: 위기 속 대안 모색 내년 1월 시행되는 생활폐기물 직매립 금지 조처는 종량제 봉투에 버리는 생활폐기물을 매립지에 바로 묻지 않고, 소각하거나 재활용한 뒤 소각재나 잔재물, 협잡물만 매립할 수 있도록 하는 정책이다. 이 제도는 매립지 낭비를 줄이고 폐기물을 최대한 발생지 내에서 처리한다는 '발생지 책임 원칙'을 확립하기 위해 지난 2021년 환경부(현 기후부) 시행규칙 개정을 통해 결정됐다. 이번 합의에서는 다만, 생활폐기물 수거 지연이나 적체 상황을 예방하기 위해 재해·재난, 소각시설 가동 중단 등 불가피한 상황에는 직매립을 예외적으로 허용하는 기준을 연내 마련해 법제화하기로 했다. 기후부와 지자체는 실제 직매립량이 '0'이 되도록 2029년까지 예외적 직매립 허용량도 점차 줄이기로 합의했다. 이와 함께 톤당 11만6855원인 수도권매립지 생활폐기물 반입 수수료를 올리기로 합의했다. 이는 직매립이 금지되면 매립지로 들어오는 폐기물량이 급격히 줄어들어 수수료 수익이 감소하고, 자칫 매립지 운영이 어려워질 수도 있기 때문이다. ◇매립지 반입량은 15~20% 수준으로 줄 듯 직매립이 금지되면 수도권매립지의 운명도 달라질 수 있다. 현재 3-1 매립장에는 623만 톤을 추가 매립할 수 있는데, 직매립이 금지돼 연간 매립량이 지금의 15~20% 수준인 20만 톤 수준으로 줄어든다면 3-1 매립장은 앞으로도 30년 이상 사용할 수 있다는 계산이 나온다. 이런 상황에서 수도권매립지를 대체할 새 매립지가 조속히 확보되지 않는다면 기존 매립지를 계속 사용하자는 목소리가 커질 수 있다. 수도권 매립지 사용 연장을 둘러싼 논란은 계속될 수밖에 없다. 하지만 그것은 차후 문제이고 당장은 내년 1월 직매립이 금지되면 매립하고 있는 쓰레기 물량을 어떻게 처리할 것이냐가 과제다. 공공 소각장 시설이 부족해 또다른 갈등과 불안 요인이 되고 있다. 지난해 수도권 3개 시·도가 수도권매립지에 보낸 생활폐기물은 총 51만6776 톤, 하루 평균 약 1416 톤에 이른다. 3개 시·도는 2021년 이후 공공소각장을 새로 건설하지 못했다. 서울시 마포구와 경기도 광주·고양·부천시, 인천시 부평구 등에서 새 소각장 건설을 추진하거나 검토했지만 주민 반발로 실제 건설이 진행된 곳은 없다. ◇민간 소각시설 용량은 충분…일부는 시멘트 공장으로 경기도만 해도 직매립해온 하루 641 톤의 쓰레기를 소각 처리해야 할 상황이다. 공공 소각시설은 이미 포화 상태이므로, 경기도 18개 시·군은 내년 처리해야 할 600여 톤의 물량 대부분을 민간 시설에서 처리해야 하는 상황이다. 관내에 민간 처리시설이 하나도 없는 서울시는 상황이 더 심각하다. 당분간 타지역 민간 처리시설을 이용할 수밖에 없다. 경기도 지역 혹은 수도권과 가까운 충청권 등으로 서울시 쓰레기를 넘겨야 할 상황이다. 민간 소각 업계 관계자는 “지금도 수도권의 생활쓰레기 일부를 민간 시설에서 처리하고 있고, 직매립 금지로 물량이 늘어도 충분히 처리할 수 있는 용량을 갖추고 있다"고 말했다. 여기에다 일부 지자체는 생활쓰레기를 민간 처리시설이 아닌 시멘트 공장으로 보낼 가능성도 있다. 기존에도 적지 않은 생활폐기물과 산업폐기물이 시멘트 원료와 연료라는 명분으로 시멘트 공장 소성로에서 소각 처분됐다. 하지만 전문 소각시설에 비해 시멘트 공장 소성로는 배출 허용 기준이 상대적으로 느슨해 인근 주민들이 피해를 호소하고 있다. 기후부는 최근 소성로서 폐기물을 태우는 것과 관련해 시멘프 품질을 조사하는 민관 공동조사 위원회를 구성했다. ◇'민간 위탁 고착화'로 공공 소각장 건설 더 어려워질 수도 일부에서는 민간 소각장을 확보한다고 해도 비용이 문제가 될 수 있다고 지적한다. 직매립 처리비는 톤 당 12만원 미만이지만, 민간 소각시설 위탁 처리비는 이보다 훨씬 높을 수 있다는 것이다. 이와 관련 소각 업계 관계자는 “소각 후 나오는 잔재물이나 재를 처리하는 비용까지 포함하는 것"이라면서 “실제 비용 부담은 매립에 비해 별로 늘어나지 않을 것"이라고 주장했다. 하지만 민간 소각장 활용이 장기화하는 것은 우려스러운 부분이다. 전문가들은 임시방편으로 시작한 민간 위탁이 고착화하면 공공 소각시설 확충이 더 어려워질 수 있다. 발생지 처리 원칙에 따라 공공 소각시설이나 매립지를 지자체별로 확보하는 것이 필요하지만, 민간 위탁 처리가 일상화되면 서울 등 도시 지역 주민들은 “굳이 우리 지역에 소각장을 지어야 하냐"고 반발할 가능성이 크다. 수도권매립지에서는 그동안에도 반입총량제와 가산금 부과를 통해 매립 대신 재활용과소각률을 높이도록 지자체에 압력을 가해왔다. 직매립이 금지되면 재정이 넉넉한 시·군에서는 소각처리 비중을 높이면서 재활용에 대한 노력을 소홀히 할 수 있다. 물질 재활용을 늘리려는 노력 없이 소각으로 처리한다면 열적 재활용에도 불구하고 온실가스 배출이 늘어날 수 있다. 홍수열 자원순환사회경제연구소장은 “민간 소각 시설 용량으로 볼 때 직매립을 금지해도 당장은 쓰레기 대란이 벌어질 가능성은 없다"면서도 “허가받은 시설용량보다 30%까지 더 태울 수 있도록 허용한 규정을 빌미로 소각업체에서 상시적으로 30%를 더 태울 경우 환경적으로 문제가 될 수 있다"고 지적했다. 한편, 전문가들은 수도권 매립지를 둘러싼 갈등을 해소하려면 지자체별로 대체 매립지를 확보하는 것이 시급하다고 지적한다. 소각을 늘리더라도 소각재나 잔재물은 매립할 수밖에 없고, 수도권매립지가 종료된다면 최소한의 대체 매립지 확보가 필요하다. 이번 기후부와 지자체의 합의를 이끌어내는 데 국무총리실이 중요한 역할을 수행한 것처럼 앞으로도 정부가 이 문제에 관심을 갖고 지원해야 한다는 것이다. 특히, 대체 매립지를 유치하는 지역에 대해서는 파격적인 인센티브를 제공할 필요도 있다고 제안한다. 법정 지원금 외에 사업비의 20% 이내(최소 2500억~3000억 원)의 파격적인 특별 지원금을 제공하고, 매년 반입 수수료의 일부를 주민지원기금으로 조성해 주변 환경 개선 사업에 지급해야 한다는 것이다. 강찬수 기후환경 전문기자 kcs25@ekn.kr


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