[기획] 국회의원 ‘밥그릇 싸움’ 본격화…선거제도 개편, 전원위서 결론 낼 수 있을까

▲국회 본회의. 연합뉴스

[에너지경제신문 오세영·윤수현 기자] 국회가 내년 총선에 도입될 선거제도 개편을 논의하기 위해 19년만에 전원위원회를 가동한다.

이번 선거제 개편안은 선거구제와 비례대표에 변화를 주는 내용이 골자다. 총선 전 제도 개편이 이뤄진다면 지역구 의원 수와 의회 구성에 변화를 불러 일으킬 가능성이 높다.

국회의원의 ‘밥줄’이 달려있는 만큼 각 의원들의 ‘밥그릇 싸움’이 본격화 되는 셈이다. 전원위가 19년만에 열리는 것도 여기에 이유가 있다.

전원위는 국회의장을 제외한 재적의원 298명이 모두 참여해 특정 안건에 대해 토론하는 기구다.

국회는 선거제도 변화가 ‘정치 플레이어’를 뽑는 유권자들에게도, ‘정치 플레이어’인 의원들에게도 중요한 사안인 만큼 이번 개편안에 대해 전원위원회를 열어 논의하겠다는 계획이다.

26일 국회에 따르면 여야는 오는 30일 국회 본회의에 전원위원회 구성 안건을 공식 상정한 뒤 본회의 산회 직후부터 선거제 개편 논의를 공식적으로 시작할 계획이다. 전원위원회 의장은 더불어민주당 소속 김영주 국회부의장이 맡는다.

아직 전원위 활동의 세부 일정이 정해지지 않았지만 여야 의원들은 약 2주 동안 본회의 시간과 주말 등을 제외하고 상시로 가동하겠다는 방침이다.

◇ 전원위, 30일부터 선거제 개편 3개안 두고 토론

전원위에 상정될 선거제 개편안은 △중대선거구제(도농복합선거구제)+권역별ㆍ병립형 비례대표제 △개방명부식 대선거구제+전국ㆍ병립형 비례대표제 △소선거구제+권역별ㆍ준연동형 비례대표제 등 세 가지 안건이다. 전원위는 이 세 가지 안 중 하나를 선택하거나 절충하는 수정안을 채택해 본회의에 올릴 예정이다.

1안 ‘중대선거구제(도농복합선거구제)+권역별ㆍ병립형 비례대표’는 농·어촌 지역에서 지금처럼 하나의 선거구에서 지역구 의원 1인을 뽑고 도시 지역에서 선거구 면적을 넓혀 하나의 중대선거구로 합친 뒤 지역구 의원 3~5인을 뽑는 방식이다.

예를 들어 도시지역의 경우 현재 경기도 고양은 갑·을·병·정 등 4개 선거구가 있는데 이를 하나로 합친 뒤 한 선거구에서 4명의 지역구 의원을 뽑는다.

비례대표제 선출 방식은 병립형으로 변경된다. 다만 비례대표 의석수를 과거처럼 전국 득표율에 따라 나누는 게 아닌 6개 권역별 또는 17개 시도별로 나눠 권역별 인구수나 지역구 의석수에 비례해 배분한다는 내용이 담겼다.

2안 ‘개방명부식 대선거구제+전국ㆍ병립형 비례대표제’는 하나의 선거구에서 4~7인을 뽑는 대선거구제다.

여기서 ‘개방명부식’이란 사실상 무순위 후보자명부를 뜻한다. 각 정당에서 한 선거구에 다수의 후보자를 출마시킬 수 있는데 이 때 각 정당은 순위를 정하지 않은 후보자명부를 제출해야 한다.

투표 방식은 유권자가 정당과 후보자 각 1표씩 기표하는 방식으로 지금과 같지만 한 선거구에 다수의 당선인을 둘 수 있다.

각 지역구에서 발생한 정당 득표율을 바탕으로 국회 내 정당별 의석 수를 배분한다. 그 다음 해당 정당 후보자가 득표한 순서대로 당선되는 방식이다.

예를 들어 지역구 의원 4명을 선출해야 하는 선거구에서 3개 정당 총 7인의 후보가 출마했고 각 정당 득표율이 A당 30%·B당 20%·C당 10%으로 나타났다면 득표율에 따라 ‘A당 3석·B당 2석·C당 1석’으로 의석 수를 배분한 뒤 A당 후보 1~3위·B당 후보 1~2위·C당 후보 1위가 당선되는 것이다.

비례대표의 경우 전국 단위로 선출하고 국회 내 정해진 비례의원 수 안에서 정당 득표율에 따라 각 당의 비례의석을 배분한다. 이 경우 각 정당이 차지할 수 있는 지역구 의석도 정당 득표율에 따라 배분되는 만큼 비례성이 대폭 강화되기 때문에 사실상 ‘전면적 비례대표제’라고 볼 수 있다.

3안 ‘소선거구제+권역별ㆍ준연동형 비례대표제’는 현행 선거제와 가장 비슷하다.

지역구의 경우 현행 소선거구제를 유지하고 비례대표 배분 방식도 지금처럼 준연동형을 유지하되 전국 단위가 아닌 권역을 6개로 나누 선출한다.

다만 선거결과의 비례성과 대표성을 높이기 위한 지역구와 비례대표 의석 비율, 비례대표 공천 방식의 민주성·투명성·공정성을 확보하기 위한 방안, 비례대표선거 관련 지역주의 완화 방안, 여성의 정치 참여 보장 방안 등에 대해서는 추후 논의될 예정이다.

권역 분배에 관해서도 농산어촌의 지역대표성을 보장하고 거대선거구 출현을 막기 위해 일정 면적 이상에 대해서는 인구범위의 특례기준을 마련할 계획이다.

◇ 여야, 선거제 개편 쟁점은 ‘선거구’·‘비례제도 변화’

선거제 개편안의 가장 큰 쟁점은 선거구와 비례대표 제도의 변화다.

개편안에 따르면 선거구제 관련 내용은 △도농복합형 중대선거구(1안) △대선거구(2안) △소선거구(3안)로 나뉜다.

국민의힘은 도농복합형 중대선거구제인 1안을, 민주당은 대선거구와 소선거구제를 취하는 2안과 3안을 주장하고 있다.

도농복합형 중대선거구제는 사표를 최소화하고 중대선거구제의 장점을 살릴 수 있다는 점에서 주목받는다.

국회 정치개혁특별위원회 국민의힘 간사인 이양수 의원은 정개특위 소위 3개 결의안 중 도농복합형 중대선거구제안을 중심으로 한 안을 전원위원회에서 논의해보자고 민주당에 제안했다.

하지만 민주당의 임미애 경북도당위원장을 비롯해 박주민·이탄희 의원 등은 도농복합중대선거구 방식에 반대하는 입장이다.

임 위원장은 "농촌 지역은 소선거구제를 실시한다는 도농복합중대선거구 제안을 도저히 받아들일 수 없다"며 "현재 소선거구제 하에서도 농어촌 지역구는 이미 3~4개 시군이 통합돼 있고 선거 때마다 지역을 떼고 붙이는 일이 수시로 반복되고 있다"고 지적했다.

2안인 개방명부식 대선거구제의 경우 김상희·박주민 민주당 의원이 발의한 방식이다. 일부 민주당 의원들과 정의당 의원들이 대선거구제 방식을 주장하고 있다.

대선거구제는 사표 방지, 비례성 강화, 지역주의 타파 등의 장점으로 주목받는다. 한 선거구에서 다수의 의원이 선출될 수 있어 소수정당 의석이 늘어날 가능성도 커지기 때문에 다당제 구성의 초석을 다질 수 있다.

민주당 경남도당은 대선거구제도 선거법 개정 논의에 반영해달라는 기자회견을 하기도 했다. 민주당 경북도당은 선거제도 개혁안에 개방명부식 대선거구제와 전국 병립형 비례대표제를 포함한 것을 환영했다.

다만 2안의 문제점으로 농촌 지역구의 경우 지역 대표성 상실이 지적된다. 예컨대 강원도의 경우 현재 의석수가 8석인데 이렇게 되면 선거구 2개에서 강원도의 모든 지역구 의원이 배출된다. 특정 지역을 대표하는 상징성이 사실상 사라질 수밖에 없어 지역 주민들의 반발에 부딪칠 가능성이 높다.

3안의 문제점으로는 위성정당 출현을 막기 어렵다는 점이 꼽힌다. 준연동형의 복잡한 계산법도 부정적인 요소로 거론된다.

개편안의 비례대표제 내용은 △권역별 병립형(1안) △전국 병립형(2안) △권역별 준연동형(3안)으로 나뉜다.

비례대표제 방식은 정당 득표수에 비례해 당선인 수를 배정하는데 개편안에서는 크게 병립형과 준연동형으로 나눌 수 있다.

병립형은 국회 내 비례의석 수 안에서 정당 득표율대로 비례대표 수를 배정하는 것이고, 준연동형은 국회 전체 의석 수에서 정당 득표율대로 비례대표 수를 배정하는 방식이다.

개편안에 포함된 ‘권역별’이란 전국을 6개 권역으로 나눠 비례대표를 선출하는 방법이다. 국회의장 산하 헌법개정 및 정치제도 개선 자문위원회는 서울, 인천·경기, 충청·강원, 전라·제주, 경북, 경남으로 나누자고 제안했다. 국회 내 비례 의석수를 권역별로 나누고 각 권역에서 정당이 얻은 득표율에 따라 비례 의석을 배분하는 것이다.

최근 논란이 됐던 국회의원 정수 증원은 모든 개편안에서 제외됐다. 당초 3가지 안(案)가운데 2개 안에 비례대표 의석을 지금보다 50석 늘려 의원정수를 350석으로 증원하는 내용이 포함됐지만 여당을 중심으로 반대 의견이 잇따랐다. 개편안 제출 막바지에 현행 300석을 유지하는 내용으로 수정됐다.


◇ 전문가들 "오랜 양당체제…전원위 열어도 개편 어려워"

전문가들은 개편안 가운데 가장 사표를 줄이고 이상적으로 실현할 수 있는 제도가 ‘개방명부식대선거구’라면서도 현실적으로 합리적인 건 ‘도농복합선거구제’라고 꼽았다.

하지만 지금까지 양당체제가 오래 유지돼 왔고 기득권 세력들의 반발 등에 따라 전원위원회가 열리더라도 개편안 그대로 선거제가 바뀌기는 쉽지 않다는 전망이다.

박상병 인하대 정책대학원 초빙교수는 "중대선거구제를 도입하면 사표가 줄어들기 때문에 그만큼 많은 국민들의 입장이 반영된 형태의 국회가 탄생할 수 있다"고 강조했다.

박상병 교수는 "국회에서 선거제 개편의 필요성을 강조하고 이를 위해 전원위원회를 가동한다는 취지가 나오는 데에는 공감하지만 정말 중요한 건 국민들이나 국회 모두 개혁이라고 체감할 만한 결론이 나오느냐다"라며 "전원위원회를 열더라도 오랫동안 유지돼 왔던 양당체제와 지역 대표성 등에 따라 혁신적으로 선거제가 바뀌기는 어렵다"고 내다봤다.

박상철 경기대 정치전문대학원 교수는 "도농복합선거구제가 수도권 집중현상과 지방 소멸 우려 등 문제를 해결하고 지역주의를 벗어날 수 있다는 점에서 가장 합리적으로 보인다"며 "개방명부식대선거구제는 너무 큰 변화가 필요하기 때문에 현실적으로 당장 도입하기 어렵다"고 판단했다.

박상철 교수는 "전원위원회에서 토론을 하더라도 세가지 안 중에 결정되는 게 아니라 국민들이 수용하면서 여야가 합의할 수 있는 절충 협상안이 또 마련될 가능성이 높다"며 "각 개편안을 두고 여당 혹은 야당이 유리하다고 이야기하는 경우가 많은데 어느 당이 유리하다고 볼 수 없다. 어느 개편안이든 의원마다, 지역마다 일장일단이 있고 각자 의견이 다를 것"이라고 설명했다.

조진만 덕성여대 정치외교학과 교수는 "선거제 개편은 기존 선거구의 변화를 의미하기 때문에 현역의원이나 출마를 준비하는 정치인들 입장에서 불만이 생길 수 있다"며 "지역구 의원의 경우 그동안 의정 활동으로 지지 기반을 다져놓았던 것과 달리 다른 지역, 다른 환경에서 유권자들의 선택을 받아야 하는 상황이 될 수 있어 당선 불확실성이 높아지는 측면도 있다"고 말했다.

조진만 교수는 "중대선거구제를 도입할 경우 농어촌 지역의 의석을 어느 정도 배분할 지도 정치권의 논란이 될 것으로 보인다"며 "선거제도 개혁이 늦어질 경우에는 선거관리 차원에서 준비하는 과정에 어려움이 생길 수 있다"고 내다봤다.


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