[창간 35주년]인구 절벽 시대의 국토개발, 균형·효율 두 마리 토끼 잡아라

▲지방에 위치한 한 작은 마을 전경. 연합뉴스

지방이 사라지고 있다. 한국고용정보원은 2023년 2월 기준 전국 228개 시·군·구에서 소멸 위험 지역은 118곳(52%), 소멸 고위험 지역은 51곳(22%)이라고 발표했다. 절반 이상이 소멸될 처지에 놓였다. 그나마 인구가 몰린 도시 지역도 마찬가지다. 빈집이 늘어나 슬럼화되고 일부 지역에만 사람이 몰리는 등 양극화 현상이 심화될 전망이다. 인구 감소를 늦추면서 균형과 효율을 동시에 잡을 수 있는 국토발전전략에 대한 필요성이 대두되고 있다.

통계청에 따르면 지난해 4분기 우리나라 합계출산율(여성이 평생 낳을 것으로 기대되는 아이의 수)은 0.65까지 떨어지며 역대 최소치를 기록했다. 통계청은 지난해 0.72명이었던 우리나라 합계출산율이 올해 0.68명까지 감소할 것이라고 예측했다. 2021년 기준 경제협력개발기구(OECD) 38개 회원국 중 합계출산율이 1.00명에 못 미치는 국가 또한 우리나라가 유일하다.

향후 우리나라 인구의 급격한 감소는 불가피해 보여진다. 현재 중위가정 기준 약 5175만명인 우리나라 인구는 2040년 5006만명, 2072년에는 3622만명까지 감소할 것으로 추정된다. 저위가정 기준 올해부터 향후 10년간 연평균 19만명 내외로 감소해 2033년에는 4981만명, 2072년에는 3017만명 수준으로 감소할 것으로 예상된다.

급격한 인구 변화로 인해 경제활동인구인 생산가능인구(15~64세) 또한 감소할 예정이다. 2022년 3674만명이었던 생산가능인구는 2072년에는 1658만명으로 절반 이상이 감소할 것으로 예측되고 있다.

우리나라 인구가 급감하면서 지방 도시 소멸 및 양극화 현상 또한 심화되는 모양새다. 지난 6일 한반도미래인구연구원이 발간한 '2024 인구보고서'에 따르면 2047년 전국 모든 지자체(228개)는 소멸 위험 단계로 진입한다. 해당 지자체에 거주하는 20~39세 여성 인구가 65세 이상 노인 인구의 절반 아래로 떨어질 때, 지역은 '소멸 위험'으로 분류된다. 지난해 전국의 소멸 위험 지역은 118개(51.8%) 수준이었다.

이러한 상황에 수도권(서울, 경기, 인천)과 비수도권의 인구 격차가 지속적으로 벌어지면서 양극화가 심화되고 있다.

행정안전부에 따르면 지난해 수도권 인구(2601만4265명)와 비수도권 인구(2531만1064명)는 70만3201명로 역대 최대 규모의 격차를 기록했다. 수도권 인구는 지방 인구가 꾸준하게 유입되면서 지속적인 증가세를 보이고 있다. 수도권 인구는 지난 2019년 처음 비수도권 인구를 앞지른 이후 해마다 격차를 키우고 있다. 이러한 현상은 일자리, 교육, 문화, 의료 등의 이유로 청년들이 수도권으로 몰리며 발생한 것으로 풀이된다.

외국 언론과 전문가들마저 우리나라의 유례없는 인구 감소에 대해 우려를 표하고 있다. 뉴욕타임스는 “한국은 흑사병이 창궐했던 14세기 유럽 수준의 재앙적인 인구 감소를 피할 수 없다"고 묘사했다. 데이비드 콜먼 영국 옥스퍼드대 교수는 ““인구소멸 국가 1호는 대한민국이 될 것이다"라고 경고했다.

이처럼 지방 소멸이 국가적 문제로 대두되면서 정부는 '세컨드 홈' 제도, '생활인구 증가 정책' 등을 제시했지만 아직까지 별다른 효과는 보이지 않고 있다.

정부의 뾰족한 해결책이 없는 상황에, 인구 감소로 인한 양극화는 향후 더욱 심화될 것으로 관측된다. 전국경제인연합 조사에 따르면 지방민의 41.1%는 미래에 지방을 떠나 수도권으로의 이주를 희망한다고 응답했으며, 이 중 47.4%는 열악한 일거리 여건을 이유로 들었다. 이에 일부 지방민들 사이에서는 지방민 및 젊은 층에게 양질의 일자리를 공급한다면 지방민들이 수도권으로 떠나지 않을 것이라는 지적이 나오고 있다.

한 업계 관계자는 “인구 감소보다 수도권 쏠림으로 인한 양극화가 더욱 커다란 문제다. 이를 해결하려면 수도권으로 사람들이 몰리는 것을 방지해야 하는데 수도권 지역에 대한 투자를 이어가며 지역균형발전을 이루겠다는 것은 '어불성설'이다"라며 “메가시티를 조성하기 보다는 지방 인프라에 대한 투자를 늘리고 일자리를 창출해야한다"고 강조했다.

이러한 상황에도 현 정부는 일자리 등의 유인책 없이 '다극화' 전략인 '메가시티' 조성 정책을 내세우고 있으며, 이를 통한 행정구역 재편 또한 계획하고 있다.

앞서 지난해 대통령 직속 지방시대위원회는 충청권, 광주·전남권, 대구·경북권, 부산·울산·경남(부울경) 등 4대 초광역권과 강원권·전북권·제주권 등 3개 특별자치권 등 7개 메가시티를 만들어 지방 소멸을 막겠다고 발표한 바 있다.

정부는 향후 메가시티 조성을 통한 행정구역 재편에 더욱 힘을 쏟을 것으로 관측된다. 행안부는 지난 13일 미래지향적 행정체제개편 자문위원회(이하 미래위)를 출범시키며 1995년 민선자치제 출범 이후 30년간 유지된 행정구역 재편에 시동을 걸었다. 특히 전북특별자치도의 경우 이미 지방자치단체 통합에 대한 법률적 근거 등을 갖추고 있는 것으로 나타났다.

행안부가 공식화한 미래위는 대한민국 행정지도를 다시 그리는 자문위 역할을 맡아 지자체 통합부터 관할구역 변경 등 새로운 행정체제 출범 방향을 논의하고 공론화할 예정이다.

반면 메가시티 조성은 양극화를 심화시킬 뿐, 적절한 해결책이 아닐 수도 있다는 의견이 나오고 있다. 과거 경험에 비춰봤을 때 메가시티를 조성하면 농촌적 성격이 강하거나 세력이 약한 지자체는 오히려 쇠락하는 모습을 보여와 이에 대한 우려도 이어지고 있다. 또 행정통합을 실현하기 위해서는 정치적 지형에 따른 변수 및 지역민들의 의견을 수렴해야 하는 과정 등을 거쳐야 하는 만큼 예상보다 많은 시간이 걸릴 수 있는 점도 지적된다.

일각에서는 현 정부의 다극화 전략인 메가시티 조성 정책은 도시와 도시를 묶는 단순한 형태일 뿐이라고 지적하며, 인구감소시대에 균형과 효율 두 마리 토끼를 잡으려면 생활권을 발견하고 묶는 형식으로의 논의가 다시 이뤄져야 한다고 주장하고 있다.

이에 메가시티처럼 개별 도시들을 물리적으로 결합하고 도시 규모에 따라 위계적인 구조를 형성하는 것이 아닌, 도시간의 연계 협력을 중시하는 '메가리전'(교통·경제적 연계가 긴밀한 도시 연결 권역) 전략이 해법으로 떠오르고 있다.

도시와 도시를 단순히 묶는 정책은 과거에도 실패한 바 있으며, 향후 정부의 양극화 방지 정책이 성공적으로 정착하려면 일자리, 교통 등의 편의를 발전시키는 방법을 통해 행정구역을 넘나들며 도시와 도시가 퍼지게 해야 한다는 주장이다.

수도권의 복제 모델인 메가시티 전략보다는 지역의 독자성을 유지하며 지역 간의 거버넌스를 강조한 메가리전 정책이 더욱 효율적이라는 해석이다.

여기에 더해 미국의 경우처럼 지역마다 세율을 다르게 책정하거나, 막대한 예산을 쏟아 인프라를 구축하는 대신 지방 거주민들에게 세액 공제 해택을 제공하는 방법 또한 거론되고 있다. 또 이민정책을 확대해 지방 생산가능 인구를 늘리고 국가 지속이 가능한 인구구조를 형성해야 한다는 대안 또한 제시되고 있다.

한쪽에서는 간헐적이고 미시적인 대책으로는 지방 회생이 불가능하며, 1970년대 낙후 지역이었던 강남의 선례처럼 수도권이 현재까지 누려온 성장의 과실을 지방으로 이전해야 한다는 극단적인 처방까지 나오고 있다.

또 당장의 대책 보다는 시간이 걸리더라도 근원적인 여러 사안들을 동시에 차근 차근 해결해 나가야 인구감소 및 수도권-지방 양극화 문제에 대한 해답을 찾을 수 있다는 조언도 있다.

강명구 서울시립대 도시공학과 교수는 “메가시티와 메가리전은 규모를 형성하는 방식의 차이일 뿐이다. 이보다 더 중요한 것은 삶의 질을 확보해 사람들이 살고 싶어 하는 지역을 조성하는 것"이라며 “현 정부는 과거 정부와 마찬가지로 도시계획을 가지고 있지 않다. 출산율을 늘리고 양극화 문제를 해결하려면 일자리, 산업, 문화, 주거환경 등 삶의 질 자체를 끌어 올릴 수 있는 도시계획을 치밀하게 세우고 하나하나 이행해야 한다"고 설명했다.

그는 이어 “정부의 문제는 도시계발계획을 가지고 있다고 착각하는 것이다. 효율을 위한 단기적인 대책도 필요하지만, 이를 쫒다가는 과거의 실수가 미래에도 반복될 것이다. 만약 과거부터 도시계발개획을 세우고 착실하게 이행했다면 지금과 같은 모습이 되지는 않았을 것"이라며 “단순 메가시티 조성, 인프라 구축, 일자리 창출 등으로는 현재의 문제를 해결할 수 없다. 문제를 해결하기 위해서는 지금 나오는 모든 대안들이 같이 진행돼야 한다. 문제 해결을 위해 뭐라도 해야겠다는 생각 보다는, 지금부터라도 출산율 및 양극화 문제를 해결하기 위해 장기적 계획을 세우고 하나씩 이행해야한다"고 강조했다.

김다니엘 기자 daniel1115@ekn.kr