[서예온의 건설생태계] “집값 안 잡혀 vs 장기적 효과”…보유세 강화 ‘유효성’ 논란

▲서울 시내 아파트 전경. 사진=서예온 기자

정부의 10·15 대책 발표 이후에도 서울 아파트값 상승세가 이어지고 있다. 정치권·전문가들 중에선 장기적 집값 안정을 위해선 보유세 강화 등 부동산 세제 개편이 필요하다는 목소리가 나온다.

일단 오는 5월 9일 일몰되는 양도소득세 중과 유예 조치가 연장될지 여부가 관심사다. 특히 6.3 지방선거 이후 보유세 강화 등 대대적인 세제 개편 가능성이 점쳐지고 있다.

이를 두고 부동산업계나 전문가들 사이에선 과거 정부마다 세금을 올리거나 내려도 집값은 금리·유동성·공급 여건에 따라 움직여 왔다는 회의론이 나온다. 반면 보유세를 강화하고 거래세를 낮춰야 장기적으로 시장 안정과 불평등 완화가 가능하다는 주장도 만만치 않다.

노무현 정부는 종합부동산세 도입과 재산세·양도소득세 강화 등 부동산 투기를 세금을 동원해 잡겠다고 나선 첫번째 사례다. 그러나 오히려 2000년대 중반 서울·수도권 집값은 저금리와 풍부한 유동성, 수도권 수요 집중 속에 큰 폭으로 상승했다.

뒤를 이은 이명박 정부는 반대로 종부세 완화와 취득세·양도세 인하 등 감세 기조로 정책 방향을 전환하는 대신 그린벨트 해제를 통한 보금자리주택 등 공급을 통해 집값 잡기에 나섰다. 글로벌 금융위기와 경기 침체 여파 속에 수도권 일부는 하락·정체, 지방은 상승하는 등 지역별로 엇갈린 흐름을 보였다.

이 두 정부의 사례는 우리나라의 집값 추세가 세금보다는 다른 요인과 관계가 깊다는 점을 입증했다는 게 전문가들의 평가다.

역대 정부별 부동산 세제 기조와 집값 흐름

박근혜 정부 시기에도 마찬가지였다. 취득세 영구 인하와 다주택자 양도세 중과 폐지 등 세 부담을 더 낮추고, 재건축 규제 완화와 분양가상한제 축소 등의 정책이 시행됐다. 수도권 외곽과 지방을 중심으로 갭투자가 확산됐고, 저금리와 전세난이 맞물리며 매매·전세 가격이 동시에 올랐다.

문재인 정부 때는 다시 종부세율 인상과 과세 대상 확대, 공정시장가액비율 상향, 다주택자 양도세 중과 등 강도 높은 보유·양도세 인상에 대출 규제까지 더했지만, 공급 부족과 초저금리, 서울 쏠림 수요가 겹치면서 수도권 아파트값은 두 자릿수 상승률을 기록했다. 세제를 강화했지만 집값은 오히려 더 올랐다는 평가가 뒤따랐다.

윤석열 정부는 다주택자 종부세·양도세 완화와 중과 유예, 취득세 일부 조정 등을 통해 다시 감세 기조로 선회했으나, 고금리와 경기 둔화, 수도권 입주 물량 감소 우려가 겹치면서 지역별로 하락과 반등이 엇갈렸다.

지난해 출범한 이재명 정부는 아직 본격적인 보유세·양도세 법 개정에 나서지 않은 채 6·27 대출 규제, 9·7 공급 대책, 10·15 부동산 대책 등 규제·공급·대출 카드를 먼저 내놓았다. 그럼에도 지난해 서울 아파트값은 1년 동안 8.71% 올라 문재인 정부 시기 연간 최고 상승률을 웃돌았고, 강남·한강벨트 지역은 10~20%대 상승률을 기록했다. 반면 10·15 대책 이후 거래량은 80% 안팎 줄고, 매물과 전세 물건도 20% 가까이 감소하는 등 거래 위축과 전세난이 동시에 나타났다.

정권이 바뀔 때마다 보유세와 양도세를 강화하거나 완화하는 정책이 반복됐지만, 집값과 전·월세는 금리와 경기, 공급 여건이 맞물리며 각기 다른 방향으로 움직여 왔다. 이 때문에 세제가 집값을 직접적으로 좌우하는 수단이라기보다는 거래와 매물 흐름, 계층별 부담을 조정하는 보조 변수에 가깝다는 주장이 나온다.

최근 정부와 여당은 6.3 지방선거 전후를 염두에 두고 보유세 강화와 거래세 조정을 포함한 부동산 세제 개편 카드를 검토하고 있다. 강한 규제와 공급 대책에도 서울 집값과 전·월세가 좀처럼 잡히지 않는 상황에서 세제를 통해 투기 수요를 억제해야 장기적인 집값 안정과 불평등 완화가 가능하다는 판단에서다.

앞서 진성준 더불어민주당 의원과 토지+자유연구소가 지난해 12월 발표한 정책 보고서는 “보유세 강화 없이는 집값을 잡을 수도, 불평등을 완화할 수도 없다"는 결론을 제시했다. 우선 토지와 건물을 분리해 과세하고, 토지에는 모든 보유분을 합산해 누진적으로 보유세를 강화해야 한다고 주장한다. 토지는 공급이 고정돼 있고 개발이익이 집중되는 만큼, 많이 가진 개인·법인일수록 더 높은 세율을 적용해야 투기와 과도한 보유를 억제할 수 있다는 논리다.

건물 보유세를 비례세 중심으로 단순화해 전반적인 부담을 완화하자는 제안도 내놨다. 토지는 강하게, 건물은 상대적으로 가볍게 과세해 투기성 토지 보유는 줄이되 주거·임대·생산에 쓰이는 건물 공급은 위축시키지 않겠다는 취지다. 또 보유세 강화와 함께 거래세 구조를 손보자는 주장도 한다. 보고서는 1주택자에게 최대 80%까지 적용되는 장기보유특별공제를 일반 부동산과 같은 최대 30% 수준으로 낮추는 대신, 집값과 시장이 일정 수준 안정된 이후에는 취득세·등록세 등 거래세를 인하해 “보유는 비싸게, 사고팔기는 덜 비싸게" 만드는 조합을 제시했다. 이는 '똘똘한 한 채'에 과도한 세제 혜택이 집중된 구조를 완화하고, 서울 핵심지로의 수요 쏠림과 자치구 간 가격 격차 확대를 줄이기 위한 구상이다.

진성준 의원은 “재고주택이 시장에 나오게 하려면 보유세를 올려 집을 내놓도록 유도하고, 대신 거래세를 낮춰 이동 비용을 줄여줘야 한다"며 “이런 방식의 보유세 강화가 장기적으로 집값 상승 압력을 낮추고 부동산 불평등을 완화하는 데 도움이 될 수 있다"고 말했다.

해외 사례도 있다. 미국은 주·카운티별 재산세 체계를 통해 주택 보유에 지속적인 세 부담을 부과하고 있는데, 재산세율이 높을수록 집값이 낮게 형성되고 젊은층 자가점유율이 높아지는 경향이 나타난다는 연구 결과가 다수 보고됐다. 미니애폴리스 연방준비은행 분석에 따르면 재산세율이 두 배로 높아질 경우 같은 임대수익을 내는 주택의 매매가격은 평균 약 20% 낮아지고, 재산세율이 약 0.8% 수준인 캘리포니아에 2%대 세율을 적용하는 시뮬레이션에서는 집값이 약 18% 하락하는 것으로 나타났다. 연구진은 재산세 인상이 단기적으로는 보유 부담을 키우지만 그 부담이 집값에 '미리 반영된 할인'으로 작용해 장기적으로는 주택 소유 구조 변화를 유도할 수 있다고 설명했다.

박원갑 KB국민은행 부동산 수석전문위원은 “보유세 강화가 단기간에 집값을 끌어내리는 수단이 되기는 어렵지만, 거래세 조정과 함께 설계될 경우 중장기적으로 집값 상승률을 둔화시키는 효과는 기대할 수 있다"고 말했다.

다만 보유세나 양도세를 건드릴수록 매물 잠김과 전세난이 오히려 심화될 수 있다는 경고도 만만치 않다. 세제를 강화할 경우 일부 투기 수요는 억제할 수 있지만 동시에 매물이 줄고 임대 시장의 불안이 커질 수 있다는 우려다.

최원철 한양대 부동산융합대학원 교수는 “집값이 1년에 8%씩 오르는 상황에서 보유세를 미국처럼 '20억 초과 1%'로 올린다고 해서 강남 집주인들이 과연 집을 팔겠느냐"며 “유동성이 풍부한 국면에서는 보유세 인상만으로 집값 안정 효과를 기대하기 어렵고, 자산가 중심의 매수 구조가 유지될 가능성이 크다"고 지적했다. 그는 “양도세 중과 유예 종료 이후 일부 매물이 나올 수는 있겠지만, 시장 전체 흐름을 바꾸기에는 한계가 있고, 오히려 은퇴자나 일반 직장인의 보유 부담이 먼저 커질 수 있다"고 덧붙였다.

조주현 건국대 부동산학과 교수는 “보유세를 강화하면 소득이 없는 은퇴자·고령층의 부담이 커지고, 양도세를 강화하면 매물이 잠긴다"며 “한쪽을 강화하면 다른 쪽은 반드시 완화해야 한다"고 조언했다. 그는“ 다주택자 수를 기준으로 세금을 차등하는 방식이 '똘똘한 한 채' 쏠림과 강남 고가 아파트 가격 급등을 불러온다"며 “보유세를 강화하더라도 주택 수가 아니라 보유 자산 총액을 기준으로 단순하고 예측 가능하게 설계해야 한다"고 강조했다.

서진형 한국부동산경영학회장은 “규제를 강화하면 문재인 정부 때처럼 거래 절벽이 나타나고, 그 부담이 결국 집값과 임대료에 전가되는 효과가 생긴다"며 “세금을 아무리 올려도 그 부담은 가격에 얹혀 돌아가는 경향이 있기 때문에, 세제만으로 집값이 크게 떨어질 것이라고 기대하는 것은 현실적이지 않다"고 지적했다.

서예온 기자 pr9028@ekn.kr