[이원희 기자의 기후兵法] 정부는 왜 RPS를 없애려 할까…“소규모 태양광 난립 막으려는 것”

▲태양광 발전사업자들이 지난 2020년 12월 세종 산업통상자원부 청사 앞에서 탄소인증제도 도입에 반대하는 시위를 벌이고 있다.

정부는 대규모 발전사업자에게 신재생에너지 공급의무를 부여하는 신재생에너지공급의무화(RPS) 제도를 폐지하고 정부가 주도하는 경매시장으로 전환하려 하고 있다. 신재생에너지 보급 확대가 전환 이유라고 정부는 설명한다. 과연 그럴까?

11일 업계에 따르면 이르면 RPS 폐지 관련 세부 내용이 연말에 나올 수 있다. 정부는 관련 법 개정안을 올해 안에 만드는 걸 목표로 하고 있다.

RPS란 화력, 원자력 등을 보유한 대규모 발전사들에게 일정 규모만큼 신재생에너지를 반드시 확보하도록 의무를 부여하는 제도다. RPS는 지금까지 우리나라의 신재생에너지 발전비중을 전체 발전비중의 약 10%까지 높이는 데 톡톡한 역할을 했다고 평가받는다.

하지만 정부는 RPS 때문에 신재생에너지 보급 확대에 한계가 왔다며 이를 없애겠다는 계획이다. 과연 이것이 정부의 본심일까? 그동안 RPS가 걸어온 역사를 살펴보면서 RPS 폐지계획의 진의를 알아보고자 한다.

▲태양광 발전사업자들이 지난해 3월 전남 광주 김대중컨벤션센터 앞에서 정부의 태양광 출력제한 조치에 반발해 시위를 하고 있다.

◇ 소규모 태양광 사업 잡음에 이골난 정부

지난 2020년 12월 화가 잔뜩 난 태양광 발전사업자들이 세종 산업통상자원부 청사 앞에 모여 집단 시위를 벌였다. 이들은 현재 대한태양광발전사업자협회의 전신인 '태양광탄소인증제도반대위원회'를 구성했고 RPS 고정가격계약에서 탄소인증제를 철회하라고 주장했다.

RPS 고정가격계약은 RPS를 이행해야 하는 대규모 발전사들이 신재생에너지 발전사업자들과 20년 계약을 맺고 신재생에너지 발전량 인증서인 신재생에너지공급인증서(REC)를 구매하는 제도다.

탄소인증제도는 저탄소 태양광 모듈, 즉 국산 태양광 모듈을 사용한 발전사업자에게 RPS 고정가격계약 입찰 참여 시 가점을 주는 제도이다. 태양광 발전사업에 중국산 모듈 사용 비중이 늘어나면서 만들어진 제도라 할 수 있다.

하지만 국산 태양광 모듈을 확보하지 못한 기존 발전사업자들은 입찰에서 불리해졌다고 항의했다.

당시 신재생에너지 현물시장 가격은 1REC당 3만원 수준으로 지금보다 절반 이하로 저렴했다. 그러다보니 발전사업자들은 현물시장에서 빨리 탈출해서 RPS 고정가격계약을 체결하려고 난리였었다.

태양광 발전사업자들은 탄소인증제 철회와 함께 현물시장 REC 가격 인상과 일부 바이오에너지에 REC 발급 중단 등도 끼워서 산업부에 요구했다. 사업자 항의에도 태양광 탄소인증제는 도입됐다.

태양광 탄소인증제로 시끄러운 와중에 지금은 사라진 소규모 태양광을 지원하는 제도인 소형태양광고정가격계약(한국형 FIT)에도 문제점이 발견됐다.

당시 에너지경제신문 보도([단독] “소형 태양광 고정가격계약 편법 막는다"…FIT 1인당 발전총량 제한 추진)로 한국형 FIT에 참여하는 태양광 사업 수를 제한하려는 계획이 지난 2021년 2월 2일 처음 알려졌다.

한국형 FIT는 설비용량 100킬로와트(kW) 미만의 소규모 태양광 사업에는 전력을 다른 거래 방식보다 비교적 더 비싸게 사주는 제도였다.

하지만 제한을 두지 않다 보니 일부 태양광 발전사업자가 태양광 발전소를 소규모로 수십개로 쪼개어 계약을 체결하는 편법이 발생했다. 이에 산업부는 한국형 FIT에 대해 대대적으로 손을 보기 시작했다. 한국형 FIT는 자연스럽게 일몰의 길을 향해 갔다

일부 문제점이 발견됐지만 한국형 FIT는 소규모 태양광 시공업자와 태양광 발전협동조합에게는 중요 먹거리 중 하나였다.

당시 한국형 FIT 공고를 낸 한국에너지공단에는 사업자들의 항의가 빗발쳤다. 전국의 협동조합이 모인 당시 전국시민발전협동조합연합회(현 전국시민발전이종협동조합연합회)도 반발했다.

이들은 당시 여당인 더불어민주당 의원들에게 이 사태를 알렸다. 민주당 의원은 정치적 지지세력인 소규모 태양광 발전사업자들의 이야기를 귀담아 들었고 산업부에 자초지종을 따져 물었다.

지난 2021년 7월 1일에는 산업부가 건물에 설치하는 태양광에 과도한 REC 지원이 있다 판단하고 REC 가중치 하향을 추진하려 했다. 하지만 사업자들 반발이 커지면서 산업부는 이를 관철하지 못했다.

소규모 태양광을 둘러싼 논란은 문재인 전 대통령이 불을 더 지폈다.

당시 정치권에서 비계량 태양광을 두고 전력시장에 얼마나 기여하는 지에 대한 논쟁이 있었다. 비계량 태양광이란 발전량이 집계되지 않는 가정용 태양광과 같은 소규모 태양광을 말한다. 하지만 발전량을 정확히 알 수 없다 보니 논란은 더욱 큰 상황이었다.

이에 문재인 전 대통령은 2021년 7월 27일 비계량 태양광에 대한 발전량을 정확히 파악하라고 지시했다.

담당 기관인 전력거래소에는 비상이 걸렸다. 사실 비계량 태양광에는 발전량을 측정하는 계량기가 달려있지 않았기 때문이다.

가정용 태양광은 저렴한 게 장점인 데 계량기를 달면 설치비가 급증하기 때문에 생긴 문제였다. 전력거래소나 에너지공단 입장에서 당장 태양광을 늘려야 할 목표가 있는데 발전사업자에게 계량기 설치까지 요구할 형편이 아니었다.

그럼에도 전력거래소는 비계량 태양광 추정 발전량을 측정했고 관련 데이터를 정리해 매일 공표하고 있다.

한편, 전력거래소는 재생에너지가 늘어나면서 태양광과 풍력발전 사업자에게 가동중단(출력제어) 조치를 준비했다. 한낮에 태양광 발전량이 치솟다 보니 전력계통망 안정을 위해 일부 발전사업자에게는 출력제어가 불가피하다는 의미다.

제주도에서 출력제어가 먼저 시작됐는데 대기업이나 공기업들은 출력제어를 해도 불만은 있지만 대놓고 표출하지는 못했다.

하지만 소규모 태양광 발전사업자들은 달랐다. 이들은 정부 눈치를 볼 게 없기 때문에 정부에 출력제어를 하려면 충분한 보상안을 마련하라고 시위를 벌였다.

현재 태양광 발전사업자들은 광주지방법원에 출력 제한 처분 취소를 요구하는 행정소송을 낸 상태다.

업계 관계자는 “산업부와 산하 공공기관인 한국전력, 발전공기업, 에너지공단, 전력거래소는 소규모 재생에너지 사업자들의 항의와 잡음에 이골이 나있는 상태"라고 말했다.

당시 REC 현물시장 가격이 오를 기미를 보이지 않자 태양광 발전사업자들은 REC 현물시장의 수요자인 발전공기업들이 담합을 하고 있다는 주장까지 했다. 이런 주장이 나오자 2022년 8월 공정거래조정원이 REC 현물시장 담합여부에 관한 보고서를 발간했다.

재생에너지 사업자들은 여기서 멈추지 않고 업계 운명을 바꿀 정치 행보를 이어갔다.

윤석열 정부가 출범한다면 재생에너지 업계가 더욱 위축될 거라는 우려 속에 한국재생에너지산업발전협의회는 지난 2022년 1월 당시 이재명 대선 후보에 100만 재생에너지인 지지서명을 발표한 것이다. 한재협은 재생에너지 관련 협·단체들이 모여 만든 협의회다.

▲한국에너지공단과 에너지경제연구원 공동 주최로 서울 삼정호텔에서 '재생에너지 보급제도 개편 연구 중간결과 발표회'가 지난 6월 열리고 있다.

◇ 尹 대통령 당선되자 RPS 폐지 거론…현물시장 가격 급상승

하지만 한재협의 바람과는 달리 윤석열 대선 후보가 대통령에 당선됐다.

이후 윤석열 당선자의 대통령직인수위원회에서 신재생에너지 업계에 비극적 소식이 들려왔다. 지난 2022년 3월 29일 에너지경제신문 보도([단독] 산업부, 인수위에 신재생E 개편안 제시…“RPS 폐지, 전용시장 개설")로 RPS를 폐지하겠다는 언급이 처음 나온 것이다.

산업부한테는 신재생에너지 발전사업의 주도권을 완전 바꿀 수 있는 기회였다. 만약 20대 대선에 이재명 대선 후보가 당선됐다면 추진하기 어려운 일이었다.

윤 대통령 취임 이후에는 태양광 사업에 대한 비리가 폭로되고 사법 조사가 실시됐다.

윤 대통령은 2022년 9월 15일 태양광 사업 비리와 관련해 “국민들의 혈세가 어려운 분들을 위한 복지와 지원하는 데 쓰여야 하는데 이런 이권 카르텔의 비리에 사용됐다"며 “참 개탄스럽다"고 말했다.

국무조정실은 신재생에너지 사업 관련 전력산업기반기금 12조원 중 2조1000억원에 대한 표본조사를 한 결과 위법·부당 사례 2267건(2616억원 규모)을 적발했다고 발표했다.

산업부는 지난해 12월 소규모 태양광 사업의 전력계통망 무제한 접속 제도를 종료할 계획이라고 발표했다. 그동안 소규모 태양광은 전력계통망에 별다른 대가 없이 연결할 수 있었지만, 지난달부터는 비용을 부담하고 있다.

신재생에너지는 보급은 윤 정부의 정치적 압력과 함께 지방자치단체의 규제, 송전망 부족, 각종 제도 개편 등으로 침체됐다.

그 결과 오히려 REC 현물시장 가격은 치솟기 시작했다.

1REC당 3만원이던 REC 현물시장 가격은 2022년 초부터 4만~5만원대로 진입하더니 지난해에는 6만~7만원까지 올랐고 올해는 7만원 후반대를 유지 중이다.

RPS에 따라 대규모 발전사들의 REC 수요는 정해져 있는데 공급이 줄어들자 나타난 현상이다.

REC 현물시장 가격이 치솟자 산업부와 소규모 태양광 발전사업자들의 상황이 뒤바꼈다.

소규모 태양광 사업자들은 그렇게도 들어가고 싶던 RPS 고정가격계약을 외면했다. RPS 고정가격계약 공고는 지난 2022년 이후 입찰자 부족으로 계속 미달됐다.

오히려 RPS 고정가격계약을 체결한 태양광 발전사업자들이 괜히 계약을 체결했다고 후회했다. 후회가 극심한 발전사업자들은 올해 초 공정거래위원회에 RPS 고정가격계약이 불공정하다고 제소하는 데 이르렀다.

산업부는 REC 현물시장 가격을 낮추기 위해 여러 대책안을 마련했다. 신재생에너지 발전사업자들에게 국가 REC 발급 등 REC 현물시장 가격을 낮추겠다고 여러 번 신호를 줬다. 현물시장에서 거래하지 말고 RPS 고정가격계약을 체결하라는 신호인 셈이다. 하지만 신재생에너지 발전사업자들에게 먹히지 않았다.

비싼 REC 가격은 결국 전기요금의 기후환경요금으로 전기소비자에게 청구됐다. 산업부 입장에서는 전기요금 인상 부담을 줄이기 위해서라도 REC 가격을 낮춰야 했다.

산업부는 지난 5월 RPS 폐지 개편에 따른 주요 신재생에너지 정책 방향을 발표했다. RPS를 통해서가 아닌 정부가 입찰을 통해 재생에너지 발전사업자로부터 재생에너지 전력을 직접 구매하는 방식을 하겠다고 알렸다.

낙찰된 사업자는 제시한 가격으로 20년간 고정가격계약을 체결하는 데 경매시장에서 현물시장은 이제 존재하지 않는다. 사업자들은 계약을 체결해야지만 전력시장에 진입할 수 있다.

산업부는 신재생에너지 정책 방향에 대해 정부 주도로 기업들의 RE100(사용전력의 100%를 재생에너지로 조달) 수요를 고려해 태양광과 풍력을 늘릴 것을 강조했다. REC 현물시장 가격 급등에 따른 전기요금 인상 부담을 해소하는 대안으로 RPS 폐지를 언급하기도 했다.

RPS하에서는 대규모 발전사들이 과태료를 내지 않기 위해 신재생에너지 발전량 채우는 데 급급해 전기요금 인상 부담 해소 등 정책적인 배려 없이 신재생에너지 전력을 구매했다고 판단한 것으로 보인다.

소규모 태양광 사업자들이 정부 주도 경매시장에서 전력시장에 진입할 길은 RPS때보다 좁아질 것으로 보인다. 일단 소규모 태양광 사업자들의 주 거래공간인 현물시장이 사리지는 게 크다. 산업부는 소규모 태양광을 위한 정책을 만들겠다고는 했지만 아직 관련해서 정책안이 나온 건 없다.

RPS 폐지는 정부가 더 이상 소규모 태양광 발전사업자의 난립을 막겠다는 의지가 보인다. 즉 말썽부리지 않고 말을 잘 들을 발전사업자를 가려서 받겠다는 의미다.

전력거래소에 따르면 REC시장 회원 수는 지난 2015년 1만2458개사에서 지난 2022년에는 10만개사를 돌파했다.

소규모 태양광을 비롯해 재생에너지 보급으로 전력시장의 플레이어가 10만명을 넘길 정도로 늘어났다.

문제는 RPS 폐지를 위해서는 신재생에너지법 개정이 필요하다. 산업부는 이르면 올해 안에 개정안을 발의할 계획이나 국회 의석의 다수를 차지한 민주당에서 법 개정에 협조적이어야 한다.

야당은 소규모 태양광 등 재생에너지 발전사업자를 위한 정책이 필요하다는 입장으로 전해진다.

박지혜 민주당 의원은 지난 9월 13일 국회의원회관에서 열린 '재생에너지 보급 확대를 위한 RPS 제도 개편방안 토론회'에서 “RPS에서 경매제도로의 전환은 궁극적으로 바람직하다"면서도 “소규모 재생에너지 사업자들에 대한 지원책 부재 등 제도의 전환 과정에서 해결해야 할 과제 역시 산적해 보인다"고 지적했다.

업계 한 관계자는 “RPS 폐지는 발전사업을 정부 통제에 둘 것인가 아니면 민간(소규모 발전사업자)에 더욱 개방할 것인지에 대한 논란 속에 나온 정책 방향이라 할 수 있다"며 “소규모 발전사업자의 진입을 억제하고 정부 주도로 신재생에너지를 늘려도 기후위기에 충분히 대응할 수 있을지 기후위기에 관심이있다면 고민해봐야 할 문제"라고 평가했다.

이원희 기자 wonhee4544@ekn.kr