현대차 GBC 특혜 논란 ‘공공기여’…“투명·제도화 필요”

▲GBC 조감도. 사진=서울시

서울시와 현대자동차그룹의 글로벌비즈니스콤플렉스(GBC) 개발 사업을 둘러싼 공공기여금 산정 기준 논란과 관련해 제도적 보완이 필요하다는 지적이 높다. 행정기관-사업자간 협상에 의존하고 있어 '재량권'이 남용되고 있다. 결과가 나오더라도 '뒷말'이 있을 수 밖에 없는 구조다. 협상 과정과 절차를 투명하게 공개하고 공공기여 규모를 산정하는 기준을 구체적으로 정해야 한다는 목소리가 나오는 배경이다.

13일 시와 관련 업계에 따르면, 시와 현대차그룹이 지난달 30일 합의한 GBC 사업 재개를 위한 공공기여 협상과 관련해 산정 기준, 절차 등을 두고 논란이 일고 있는 배경에는 제도적 부실이 자리잡고 있다.

GBC는 서울 강남구 삼성동 옛 한전 부지에 현대차그룹 신사옥과 업무·호텔·문화시설 등을 조성하는 대규모 복합개발 사업이다. 올해 상반기 도시관리계획 변경과 공공기여 이행협약 체결을 거쳐 2031년 말 준공을 목표로 하고 있다.

현대차그룹은 2014년 해당 부지를 약 10조5500억 원에 매입한 뒤, 2016년 서울시와의 사전협상을 통해 공공기여를 전제로 초고층 개발 계획을 확정했다. 당시 제3종 일반주거지역을 용적률 최대 800%의 일반상업지역으로 용도 전환해주는 대가로 약 1조7000억 원대의 공공기여금을 내기로 했었다. 그런데 이후 사업 계획이 변경되면서 일부 공공시설 활용과 기부채납을 조건으로 감면됐던 공공기여금 약 2300억 원을 환수하기로 했다. 따라서 총 공공기여 규모는 기존 1조7400억 원에서 1조9827억 원으로 늘어났다.

그러나 일각에선 당초 약속했던 국제업무지구의 랜드마크 건설이 취소됐고 연면적도 상향 조정된 만큼 토지가치 상승분을 기준으로 현재보다 1조~2조원 더 많은 최소 3조~4조원대의 공공기여금이 적절했다는 목소리가 나온다.

실제 이 곳의 현재 땅값은 현대차의 매입 당시보다 약 두 배 가량인 20조원대를 훌쩍 넘는 것으로 알려졌다. 부동산업계에선 현대차가 GBC 사업으로 인해 얻을 잠재적 이익이 임대료 수익만 연간 약 1조5000억원에 달할 수 있고 총 자산가치는 토지+건물을 합쳐 약 50조원에 이를 것으로 보는 이들이 있다.

그럼에도 시와 현대차는 2016년 1차 협약 체결 당시의 공시지가를 기준으로 1조9827억원만 내는 데 합의했다. 이는 당시 일반주거구역에서 용적률 800%인 일반상업구역으로 용도구역을 변경함에 따라 예상되는 토지가격 상승분의 약 40%에 해당되는 금액이다.

시는 '규정대로' 했다는 입장이다. 시 관계자는 “공공기여는 민간 개발로 발생한 전체 이익을 환수하는 제도가 아니라, 도시계획 변경으로 추가 발생한 이익의 60%를 환수하는 구조"라고 설명했다. 국토교통부 역시 “법에는 공공기여의 개념과 원칙만 규정돼 있고, 구체적인 산정 기준은 지자체가 조례와 지침으로 운영하도록 돼 있다"고 밝혔다. 시가 알아서 할 문제라는 것이다.

그러나 공공기여 제도 자체의 개선을 촉구하는 목소리도 높다. 민간싱크탱크인 한국부동산연구원이 2024년 발간한 '공공기여제도의 개념적 고찰' 보고서에 따르면, 공공기여는 도시계획 변경으로 민간에 추가적인 개발 권한이 부여될 경우 발생하는 계획이득의 일부를 공공이 환수해 기반시설 확충과 공공성 제고에 활용하기 위해 도입된 제도다.

문제는 실제 운영 과정에서 지자체별로 상이한 기준과 방식이 혼재돼 적용되고 있다는 점이다. 면적 기준, 토지가치 상승분 기준, 정률·정액 방식 등이 병행되면서 동일한 도시계획 변경에도 사업과 지역에 따라 공공기여 규모가 달라지는 사례가 적지 않다. 이로 인해 공공기여가 객관적인 산식보다는 개별 협상에 의존하는 구조로 운영되고 있다. 시-현대차의 GBC 협상이 대표적 사례였다. 연구원 측은 보고서에서 “이러한 운영 구조는 지자체의 행정 재량을 확대해 공공기여 산정 과정의 투명성과 예측 가능성을 저해하는 요인으로 작용하고 있다"면서 “산정 기준과 기준 시점, 공공기여 범위가 법령 차원에서 명확히 정리돼 있지 않아 사업자와 시민 모두가 결과를 납득하기 어려운 논란이 반복되고 있다"고 지적했다.

해외에서도 이같은 문제점을 보완한 사례들이 많다. 독일 뮌헨은 도시계획 변경에 따른 공공기여를 사전 규칙에 따라 운영하고 있다. 대규모 개발 시 공공임대주택 공급, 기반시설 설치, 공공시설 비용 분담 등 기여 항목과 부담 수준을 법률과 지침으로 미리 정해 두고 이를 일관되게 적용한다. 행정은 계획과 직접 관련된 범위를 넘어 추가 기여를 요구할 수 없도록 제한돼 있다. 공공기여가 협상이 아닌 제도에 따라 예측 가능하게 작동하도록 설계돼 있다. 이를 통해 행정 재량 논란을 최소화하고 정책 신뢰도를 높이고 있다는 평가가 나온다.

따라서 공공기여 산정 기준과 절차가 불명확한 구조가 논란을 키우고 있는 만큼 법령 차원에서 기준과 절차를 명확히 정비해야 한다는 지적이 나온다. 한 도시계획 전문가는 “공공기여는 협의가 불가피한 제도지만, 기준이 모호할수록 행정 재량과 해석 차이가 커질 수밖에 없다"며 “법령이나 시행령 차원에서 산정 기준과 기준 시점, 절차를 보다 정형화할 필요가 있다"고 말했다.

서예온 기자 pr9028@ekn.kr