서울시 “정비구역 389곳 해제에 43만호 공급 기반 사라져”…도시재생 1조원 투입도 도마

▲김성보 서울시 행정2부시장이 16일 서울시청에서 열린 '서울 주택 공급정책 20년의 평가와 성찰' 브리핑에서 과거 재개발·재건축 정비구역 389곳 해제에 따른 주택공급 기반 약화와 도시재생 정책의 문제점 등을 설명하고 있다. 사진=장혜원 기자

서울시가 과거 20년간의 주택공급 정책을 되돌아보며 대규모 정비구역 해제와 도시재생 중심 정책이 현재의 주택공급 부족을 초래한 주요 원인이라고 진단했다. 과거 정비구역 389곳이 해제되면서 약 43만호의 잠재적 주택공급 기반이 사라졌고, 도시재생사업에 1조원이 넘는 재정이 투입됐지만 일부 지역에서는 정비사업을 다시 추진하면서 기존 투자금의 매몰 가능성까지 제기됐다는 것이다.

서울시는 16일 '서울시 주택공급 정책 20년 평가와 성찰' 브리핑을 열고 뉴타운·재개발·재건축 정책의 변화와 정비구역 해제, 도시재생사업 추진 과정 등을 분석한 백서를 공개했다.

김성보 서울시 행정2부시장은 “지난 10년 동안 서울시가 어떻게 주택공급 정책을 추진했고 어떤 문제점이 있었는지 정확하게 정리하지 않으면 현재 추진하는 주택공급 대책의 기초도 흔들릴 수 있다"며 백서 발간 배경을 설명했다.

과거 정비구역 해제 업무를 총괄했던 김 부시장은 당시 행정 과정에 대한 자성의 목소리도 냈다. 그는 “서울시 공무원으로서 법적으로 추진해야 할 부분들을 하지 못했다"며 “아무리 전임 시장이 시켰더라도 문제가 있는 것 아니냐는 질책이 있었다"고 밝혔다.

이어 “역사는 진실이 남아야지 승자의 역사가 되면 안 된다"며 정확한 근거와 통계를 통해 과거 정책을 평가할 필요가 있다고 강조했다.

서울시가 이번 백서에서 가장 중점적으로 지적한 부분은 과거 정비사업 억제 정책에 따른 주택공급 체계의 단절이다.

서울시에 따르면 과거 뉴타운·정비사업 추진 과정에서 총 389곳의 정비구역이 해제됐으며, 이에 따른 잠재적 주택공급 규모는 약 43만호로 추산됐다.

명노준 서울시 주택실장은 정비구역 해제가 단순히 당시 사업을 중단시키는 데 그치지 않고 이후 주택공급에도 장기간 영향을 미쳤다고 분석했다.

정비구역 지정부터 착공과 준공까지 상당한 시간이 소요되는 사업 특성상 공급 기반이 한 번 무너지면 단기간에 복구하기 어렵다는 설명이다. 명 실장은 주택공급의 연속성과 예측 가능성을 확보하는 것이 중요하다고 강조했다.

서울시는 특히 과거 정비구역 해제 과정에서 주민 의사가 충분히 반영되지 않았거나 행정 절차의 적법성을 둘러싼 문제가 발생했다고 지적했다.

대표적인 사례로 독산2구역과 장위8·9구역, 사직2구역 등을 거론했다.

독산2구역에서는 주민 의견조사와 직권해제 절차를 둘러싼 법적 분쟁이 발생했고, 장위8·9구역에서는 주민 의견조사의 참여율과 대표성 문제가 제기됐다는 설명이다. 사직2구역 역시 사업 인허가와 역사문화 보존을 이유로 한 정비구역 해제 과정에서 법적 다툼이 이어졌던 사례로 제시됐다.

다만 서울시는 과거 정비구역 해제 전체가 위법했다는 의미는 아니라고 선을 그었다.

김 부시장은 오세훈 시장의 첫 재임 시기에도 정비구역 해제가 이뤄졌다는 질문에 당시 해제 대상은 예정구역이었으며 주민 재산권 회복과 의사 반영 차원에서 추진됐다고 설명했다.

그는 전임 시정의 해제 조치가 모두 비정상적이었느냐는 질문에는 “모두 다 비정상적이라고 볼 수는 없겠지만 대부분의 직권해제부터 법적으로 문제가 있었다"고 주장했다.

▲16일 서울시청에서 열린 '서울 주택 공급정책 20년의 평가와 성찰' 브리핑에서 김성보 서울시 행정2부시장(왼쪽)이 주택공급 확대를 위한 규제 완화와 향후 정책 방향을 설명하고 있다. 오른쪽은 명노준 서울시 주택실장. 사진=장혜원 기자

서울시는 정비사업을 억제하는 대신 추진했던 도시재생 정책의 실효성에도 의문을 제기했다.

시에 따르면 도시재생 활성화사업에는 총 1조960억원이 투입됐다. 서울시는 도시재생사업이 골목길 정비와 생활환경 개선 등에 일정한 역할을 했지만 노후 주거지의 근본적인 주거환경 개선과 신규 주택공급 확대에는 한계가 있었다고 평가했다.

특히 과거 해제된 정비구역 가운데 177곳에서 정비사업이 다시 추진되고 있다는 점을 문제로 지적했다.

정비사업을 중단한 뒤 도시재생에 재정을 투입했지만 다시 재개발·재건축을 추진하면서 일부 기존 투자금이 매몰비용으로 남을 수 있다는 것이다.

명 실장은 도시재생사업이 골목길 정비 등 외형적인 환경 개선에 머물러서는 안 된다며 실질적인 주거환경과 삶의 질 개선으로 이어져야 한다는 취지로 설명했다.

다만 도시재생사업에 투입된 1조960억원 전체가 매몰됐다는 의미는 아니다. 실제 매몰비용은 사업별 투자 내역과 정비사업 재추진 과정에서 기존 시설의 활용 여부 등을 구분해 산정해야 한다.

서울시는 과거 획일적인 높이 제한과 역사문화 보존을 이유로 한 일부 정비사업 규제도 공급 지연 요인으로 지목했다.

대표적으로 35층 높이 제한과 기존 건축물 일부를 보존하는 이른바 '흔적 남기기' 정책 등을 거론했다. 이러한 규제가 일부 지역의 사업성을 떨어뜨리거나 사업 추진 기간을 장기화시켰다는 것이다.

또 2016년부터 2020년까지 5년간 신규 정비구역 지정 실적이 없었다는 점을 들어 당시 정책 방향이 신규 주택공급 기반 확충에 소극적이었다고 평가했다.

▲명노준 서울시 주택실장이 16일 서울시청에서 열린 '서울 주택 공급정책 20년의 평가와 성찰' 브리핑에서 오세훈·박원순 전임 시정의 정비구역 해제 현황을 비교하며, 과거 정비구역 389곳 해제에 따른 주택공급 기반 약화 문제를 설명하고 있다. 사진=장혜원 기자

서울시는 과거 정비사업 억제 정책이 현재의 주택공급 부족으로 이어졌다는 분석을 바탕으로 앞으로 정비사업을 통한 공급 확대에 집중한다는 방침이다.

시는 2021년 오세훈 시장 재취임 이후 6대 규제 완화를 비롯해 신속통합기획, 사업성 개선, 공공기여 부담 완화 등의 정책을 추진해왔다고 설명했다.

재개발이 어려운 저층 주거지에는 모아타운·모아주택 등을 적용해 공급 기반을 확대하고 있다는 점도 강조했다.

서울시가 제시한 공급 목표는 올해 3만호 착공을 비롯해 2027년까지 누적 8만5000호, 2031년까지 31만호 착공이다. 시는 2031년까지 기존 주택 멸실 등을 고려한 순증 물량을 약 8만7000호로 전망하고 있다.

다만 정비사업이 본격화하면서 이주 수요가 특정 시기와 지역에 집중될 가능성은 새로운 과제로 꼽혔다.

명 실장은 “정비사업 공급이 단절됐다가 한꺼번에 재개될 경우 전월세 시장에 부담이 발생할 수 있다"고 설명했다. 이에 서울시는 지역별 철거·입주 물량을 통합적으로 관리하고 이주 시기를 조정하는 방안을 추진하고 있다.

재개발 이주 가구 상당수가 다가구·다세대주택 등 비아파트로 이동한다는 분석을 토대로 비아파트 공급 활성화도 정부에 요구할 계획이다.

이날 브리핑에서는 정부의 주택공급 정책에 대한 서울시의 비판도 이어졌다.

김 부시장은 정부가 도심 공공주택 복합사업을 확대하는 반면 민간 정비사업에 대한 규제 완화에는 소극적이라고 지적했다.

그는 “서울시는 충분한 양의 아파트 공급 계획을 세워놓고 있는데 정부는 도심 공공복합만 이야기하고 있다"며 “민간사업은 계속 발목을 잡고 이주 대책은 서울시에 미루는 부분이 고민"이라고 말했다.

서울시는 공공이 사업성이 낮거나 주민 스스로 정비사업을 추진하기 어려운 지역을 지원하는 역할에는 공감하지만 민간 정비사업이 가능한 지역까지 공공사업을 확대하는 방식에는 신중해야 한다는 입장이다.

자치구의 인허가 지연 문제도 도마에 올랐다. 김 부시장은 일부 정비사업 구역에서 자치구의 행정처리가 지연되고 있다며 사업 추진 과정에서 행정의 연속성과 법적 절차 준수가 중요하다고 강조했다.

이번 백서 발표 시점이 국회 국정감사 일정과 맞물린 데 대해 정치적 의도가 있는 것 아니냐는 질문도 나왔다.

김 부시장은 “시기가 그렇게 됐지만 의도적인 것은 아니다"라며 “지난해부터 꾸준히 준비해왔고 과거 주택공급 정책과 관련해 사실과 다른 이야기들이 나오는 만큼 정확한 사실관계를 알릴 필요가 있다고 판단했다"고 설명했다.

서울시의 이번 정책 평가는 과거 정비구역 해제와 도시재생사업의 성과를 둘러싼 논쟁을 다시 불러올 전망이다. 특히 잠재 공급 물량 43만호를 실제 공급 감소분으로 볼 수 있는지, 도시재생 예산 가운데 어느 정도가 매몰비용에 해당하는지 등은 추가 검증이 필요한 대목이다.

서울시가 과거 정책에 대한 성찰을 바탕으로 공급 확대에 나서겠다고 밝힌 가운데 정비사업 정상화가 실제 착공과 입주 물량 증가로 얼마나 이어질 수 있을지가 향후 정책 성과를 가늠할 핵심 지표가 될 것으로 보인다.

장혜원 기자 dalgu@ekn.kr